全国法院获奖案例 | 戚某诉威海市人民政府、山东省人民政府 海域使用权行政许可及行政复议案

戚某诉威海市人民政府、山东省人民政府

海域使用权行政许可及行政复议案

——行政许可期限届满后超期作出续期许可决定行为的效力性认定和合法性评判

关键词  行政许可  超期推定延续  确认违法

裁判要旨   

行政机关在行政许可期限届满后超期作出准予续期许可决定的行为符合《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款“视为准予延续”的规定精神，且准予续期许可决定不违背公共利益时，应认定其效力，但对于超过法定期限作出许可决定的行政程序应给予确认违法评价。行政诉讼需要保护行政相对人的合法权益，体现法的公平，同时也应监督行政机关依法行使行政权，体现法的效率。当两种价值出现冲突时，法官应运用利益衡量方法综合考量得出最优先保护的价值。本案在行政许可决定行为实体正确，程序违法的情况下，选择确认违法判决但不撤销该行政行为，体现了法官在裁判过程认为本案被许可人的合法权益及行政效率应是优先实现利益的价值判断。

相关法条

《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款　除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

第五十条　被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。
　　行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款　行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
　　（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
　　（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

案件索引

一审：山东省威海市中级人民法院（2015）威行初字第5号（2015年8月16日）

二审：山东省高级人民法院（2016）鲁行终字56号（2016年3月16日）

基本案情

2003年1月1日，原告戚某与第三人刘公岛水产有限公司签订海区租赁合同，租赁期限自2003年1月1日至2017年12月30日。2005年9月1日，被告威海市人民政府为第三人威海市刘公岛水产有限公司换发国海证043700640号《海域使用权证书》，批准用海时间为2002年9月1日至2012年8月31日。

2012年2月17日，刘公岛管委会向被告威海市人民政府提交《关于收回刘公岛周边海域使用权的请示》（威刘管[2012]7号），建议将刘公岛国家级海洋公园范围内由企业和个人用作海水养殖的海域（含第三人使用的海域）予以收回。但威海市人民政府始终未作出收回第三人海域使用权的决定。

2012年8月7日，第三人向威海市海洋与渔业局提交《海域使用权续期申请》及相关材料，提出涉案海域使用权续期申请。2014年7月11日，威海市海洋与渔业局向被告威海市人民政府报送《关于威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的请示》。7月17日，威海市人民政府作出《关于同意威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的批复》，同意将第三人底播养殖用海的海域使用权延长至2018年12月31日。2014年9月15日，威海市海洋与渔业局为第三人办理海域使用权登记，登记记载的用海时间为2012年9月1日至2018年12月31日。 

2015年2月9日，原告戚某向被告山东省人民政府申请行政复议，请求撤销国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》。2月11日，山东省人民政府作出鲁政复办受字[2015]56号行政复议受理通知书，对原告的申请予以受理，并通知威海市刘公岛水产有限公司作为第三人参加行政复议。4月13日，山东省人民政府作出鲁政复延字[2015]56号行政复议决定延期通知书，告知各方当事人该案行政复议决定延期至2015年5月12日前作出。2015年4月20日，山东省人民政府作出鲁政复决字[2015]56号行政复议决定书，维持威海市人民政府向威海市刘公岛水产有限公司核发的国海证2014C37100016648《海域使用权证书》。原告戚某不服该复议决定，向法院提起诉讼，请求法院依法撤销被告威海市人民政府为第三人核发国海证2014C37100016648号海域使用权证的行政行为。

裁判结果

山东省威海市中级人民法院于2015年8月16日作出（2015）威行初字第5号行政判决：驳回原告戚某的诉讼请求。宣判后，戚某向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2016年3月16日作出（2016）鲁行终字第56号行政判决，撤销原审判决，撤销山东省人民政府鲁政复决字[2015]56号行政复议决定，确认威海市人民政府核发威海市人民政府核发国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》的行政行为程序违法，但不撤销该行政行为。

裁判理由

法院生效裁判认为：一、根据《行政许可法》第五十条第二款规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。本案中，威海市人民政府未在刘公岛水产公司的海域使用权期限届满前作出是否准予续期的决定，根据上述视为准予延续的规定以及《海域使用管理法》第二十六条的规定，威海市人民政府经审查，认为刘公岛水产公司所提交的申请材料齐全，符合法定形式，且不存在根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的情形，在海域使用权期限届满后作出续期批准并核发海域使用权证书的行为，未违反《行政许可法》及《海域使用管理法》相关准予延续的规定精神。二、《行政许可法》第四十二条规定了行政许可的决定期限，《海域使用管理法》及国家海洋局《海域使用权管理规定》虽然未对续期审批的期限作出具体规定，但对行政许可续期申请的审批行为，仍属于行政许可的范畴，应当符合《行政许可法》有关作出行政许可决定期限的规定。威海市人民政府在刘公岛水产公司提出续期申请两年后颁发海域使用权证书超过了法定的行政许可决定期限。综上，威海市人民政府准许原海域使用权人刘公岛水产公司的续期申请符合《海域使用管理法》关于海域使用权许可的规定精神，但在刘公岛水产公司提出海域使用权续期申请的两年后颁发《海域使用权证书》的行为违反了《行政许可法》第四十二条作出行政许可决定期限的规定，因逾期作出行政许可决定的行为未对刘公岛水产公司的合法权益产生重大影响，该行政许可行为属于轻微程序违法，应予确认程序违法，但不撤销。山东省人民政府作出行政复议决定的程序虽然并无不当，但未对威海市人民政府超期核发《海域使用权证书》的程序违法问题进行审查认定，其复议决定维持威海市人民政府核发的《海域使用权证书》不当，应当予以撤销。

案例注解

该案例涉及行政机关在海域使用权期限届满后超期作出续期审批行为的效力认定和合法性评价的问题。行政行为的合法性和效力性并非完全对应，行政行为的合法性是从行政行为的构成要件角度对行政行为是否符合法律规定所作的评价[①]；行政行为的效力是指法律给予已经成立的行政行为的一种法律保护，行政行为一经成立即可对其进行效力行评价。[②]行政行为的合法性与效力性，是从不同的角度对行政行为作出的评价。本案中，对海域使用权续期申请的审批行为，属于行政许可的范畴，应遵循行政许可相关法律规定。威海市人民政府在刘公岛水产公司提出续期申请两年后批准了其续期用海申请并颁发海域使用权证书的行为，从实体上来看，符合行政许可超期推定延续制度保护行政许可权利人的立法本意，且不违背公共利益，具有正当性，应认可其效力。但行政机关超期两年作出的许可决定，违反了《行政许可法》关于行政许可决定期限的规定，因未对刘公岛水产公司的合法权益产生重大影响，属于轻微程序违法，基于利益平衡考量，本案作出确认违法判决，确认该许可行为程序违法。该案例从立法目的出发，运用利益衡量方法准确适用确认违法判决，肯定了行政审批行为的效力性，充分保障了行政许可权利人的合法权益，同时对违反法定程序的行政行为予以准确的司法评判，充分发挥司法权对行政权的监督作用，以促进行政机关依法行使职权。

一、关于行政许可中的超期推定延续制度

行政许可超期推定延续是行政许可制度的重要内容之一，但该项制度在我国目前尚未得到系统化地确立。《行政许可法》第五十条第二款规定“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”。该条款被视为行政许可超期推定延续制度的主要内容，从目的解释的角度看，该条文在于督促行政机关及时履行审查、批准延续申请的法定职责，在行政机关超期未作出是否准予延续的决定时，作出视为准予延续的法律推定，被许可人可以继续从事原被许可的活动，以实现对行政许可权利人的连贯式保护。本案中，本案中，威海市人民政府在海域使用权有效期届满前并未作出是否准予延期的决定， 2014年9月15日（被许可人提出续期申请两年后），威海市人民政府作出了准予续期的决定并为刘公岛水产公司核发了海域使用权证书。颁证过程中，威海市人民政府审查了该续期许可是否符合国家利益和公共利益，且将用海时间登记为2012年9月1日至2018年12月31日，包含了对推定延续期间（2012年9月1日至2014年9月14日）隐性效力状态的确认，符合《行政许可法》及《海域使用管理法》相关准予延续的规定精神。法院应认可该许可行为所产生的法律效力。

当然适用行政许可中的超期推定延续制度是有前提的，依照《行政许可法》第五十条的规定，视为准予延续的要件除了行政机关在许可证有效期届满前未对延续申请作出是否准予延续的决定之外，还应包括被许可人在法定期限内提出了延续许可证有效期的申请。那么逾期提出续期申请是否可适用行政许可超期推定延续制度？综合分析《行政许可法》第五十条、第七十条条款的内容，从体系解释的角度看，行政许可只能延续尚在生效的许可证有效期。被许可人被推定许可延续应具备的条件之一应是已在法定期限内提出延续申请。本案中，刘公岛水产公司于2005年领取海域使用权证书，海域使用权期限至2012年8月31日，其于2012年8月7日虽在海域使用权期限届满前提出海域使用权续期申请，但并不符合《海域使用管理法》第二十六条关于至迟于期限届满前二个月申请续期的规定。而《海域使用管理法》第四十五条规定，“违反本法第二十六条规定，海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处一万元以下的罚款；拒不办理的，以非法占用海域论处。”《海域使用管理法》第二十九条第一款规定，“海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。”上述规定表明，即便海域使用权人原海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，并不必然导致海域使用权终止，只有在海域使用权期满，海域使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的情况下，才产生海域使用权终止的法律后果。且《海域使用管理法》第二十六条及《行政许可法》第五十条第一款对于续期申请期限的规定，目的在于给行政机关审查延续申请留下足够的时间。对于逾期提交的延续申请，只有行政机关最有能力判断能否在许可证有效期届满前作出是否准予延续的决定。因此，如果行政机关受理了逾期提交的延续申请，就意味着行政许可延续程序可以继续，许可权利人由此产生的信赖利益应当保护。而本案中，海域使用权人虽未在法定期限内提出续期申请，但其在海域使用权期满前提出了续期申请且行政机关已受理其续期申请，其海域使用权并不必然终止。因此，逾期提出的续期申请在行政机关受理后，仍可适用行政许可超期推定延续制度。

二、关于行政许可延续的决定期限

行政效率是行政法治的应有之义。为提高行政效率，维护行政法律秩序的安定性，行政法律法大多规定了负有职权的行政机关行使职权的期限，行政机关应当严格遵守。对于行政许可延续的决定期限，《行政许可法》第五十条第二款规定，“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”同时该法第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”根据以上法律规定，行政许可延续决定期限应在行政许可有效期届满前作出，同时也应符合行政许可一般决定期限的规定。本案中，威海市人民政府在当事人提出续期申请两年后颁发海域使用权证书的行为显然违背了上述期限规定，既不符合行政效率原则，也违反了法定程序。

三、关于确认违法判决的适用

确认违法判决，指的是人民法院经审查后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或履行判决，从而确认被诉行政行为违法的判决。确认违法判决是对被诉行政行为的一种否定性评价，是对撤销判决的修改和补充[③]。2015年颁布实施的新《行政诉讼法》，在吸收司法解释条文规定的基础上，增设了关于确认违法判决的法律规定。依据新法规定，对于程序违法的行政行为的判决类型是撤销判决和确认违法判决。本案中，威海市人民政府超期核发《海域使用权证书》的行为属于程序违法。该程序违法的行政行为是应适用撤销判决还是确认违法判决，首先，应以新法中所确立的“轻微违法”和“原告权利不产生实际影响”两个标准来区分判断。而这两个标准是指向一个行政行为，两者又具有内在联系，轻微违法事行政行为的外部特征，而对于原告权利的损益却表现为行政行为的法律效果。本案中，威海市人民政府超期作出行政许可决定的行为未对刘公岛公司的合法权益产生重大影响，亦不影响原告戚某的申请海域使用权，据此可判断，该程序违法属于轻微程序违法，应作出确认违法判决而不撤销该行政行为。其次，因不同的判决方式对行政行为的效力评判的不同，选择何种判决方式也蕴含着法官对利益平衡的考量和价值的取舍。撤销判决作出后产生消灭行政行为效力的法律后果，确认违法判决则是仅宣告行政行为的违法性，但依然承认效力的存在。新《行政诉讼法》第七十四条第一款规定的确认违法情形是可撤销的行政行为，但基于利益平衡考量，不撤销，这体现了法官在裁判中的价值取舍。行政诉讼需要保护行政相对人的合法权益，体现法的公平，同时也应监督行政机关依法行使行政权，体现法的效率。当两种价值出现冲突时，法官应运用利益衡量方法综合考量得出最优先保护的价值。本案在行政许可决定行为实体正确，程序违法的情况下，选择确认违法判决但不撤销该行政行为，体现了法官在裁判过程认为本案被许可人刘公岛公司的合法权益及行政效率应是优先实现利益的价值判断。

一审法院合议庭成员：毕海燕、宫晓燕、季泓

二审法院合议庭成员：侯勇、蒋炎焱、王永鹏

案例编写人：山东省高级人民法院 侯勇

附：

1.山东省威海市中级人民法院（2015）威行初字第5号判决书

2.山东省高级人民法院（2016）鲁行终字56号判决书

山东省威海市中级人民法院 

行   政   判   决   书 

（2015）威行初字第5号

原告戚某，女，汉族，住山东省威海市环翠区。

委托代理人于建新，山东凌云志律师事务所律师。

被告威海市人民政府，住所地山东省威海市新威路1号。

法定代表人张惠，市长。

委托代理人陈丕松，威海市海洋与渔业局副局长。

委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。

被告山东省人民政府，住所地山东省济南市府前街1号。

法定代表人郭树清，省长。

委托代理人赵军，山东省人民政府法制办公室复议应诉处副处长。

委托代理人杨鹏，北京市隆安（济南）律师事务所律师。

第三人威海市刘公岛水产有限公司，住所地山东省威海市梦海苑38号。

法定代表人宋泉江，董事长。

委托代理人高佩良，山东英良泰业律师事务所律师。

委托代理人苏丽雅，山东英良泰业律师事务所律师。

原告戚某不服被告威海市人民政府海域使用权行政许可及山东省人民政府复议决定一案，于2015年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月6日受理后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月27日公开开庭审理了本案。原告戚某的委托代理人于建新，被告威海市人民政府（以下简称威海市政府）的委托代理人陈丕松、王卫东，被告山东省人民政府（以下简称山东省政府）的委托代理人赵军、杨鹏，第三人威海市刘公岛水产有限公司的法定代表人宋泉江、委托代理人高佩良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年9月16日，被告威海市政府向第三人威海市刘公岛水产有限公司核发了国海证2014C37100016648《海域使用权证书》，确认宗海面积为165.7036公顷，用海类型为渔业用海、开放式养殖用海，使用权终止日期为2018年12月31日。原告戚某不服，向被告山东省政府申请行政复议，山东省政府于2015年4月20日作出鲁政复决字[2015]56号行政复议决定书，维持威海市政府向威海市刘公岛水产有限公司核发的国海证2014C37100016648《海域使用权证书》。

原告戚某诉称，第三人威海市刘公岛水产有限公司于2005年9月1日取得涉案海域使用权，期限至2012年8月31日。原告于2003年7月从第三人处租赁了涉案海域，从事海参养殖，租赁期限至2017年12月30日。2011年4月25日，威海市刘公岛管理委员会（以下简称刘公岛管委会）代表威海市政府与原告签订协议，约定相关海域使用权到2012年8月31日收回，使用权到期后将部分海域由威海市政府租赁给原告使用一年，至2013年8月31日。2012年2月17日和8月3日，刘公岛管委会和威海市海洋与渔业局分别向威海市政府请示，涉案海域使用权到期后将予以收回，不再对外确权，市长亲自批示同意收回，并通知原告和第三人。2013年9月5日，刘公岛管委会出具确认书，确认上述协议双方已经全部履行完毕。至此，被告威海市政府将涉案海域使用权全部收回，2012年9月1日至2013年9月5日涉案海域使用权未对外确权。2014年9月16日，威海市政府再次为第三人核发国海证2014C37100016648号海域使用权证，将涉案海域使用权再次确权给第三人，期限至2018年12月31日。但2014年8月4日，威海市海洋与渔业局向第三人发出通知，确认其使用权从2012年9月1日至2018年12月31日。显然，2012年9月1日至2014年9月16日系威海市政府已将涉案海域使用权收回的期间，这次确权确认的使用权期间与被告之前收回海域使用权的客观事实不符，确权行政行为明显不当。原告依法向被告山东省政府申请行政复议，山东省政府避开威海市政府收回相关海域使用权的客观事实，维持被告核发海域使用权证的行政行为。

根据以上事实，原告认为，1、被告威海市政府为第三人核发海域使用权证的行为，与其之前收回海域使用权的行为相矛盾；2、第三人未在法定期限内对涉案海域使用权续期提出申请，其海域使用权已经终止，在此情况下，被告威海市政府对第三人作出海域使用权续期的行政行为，适用法律错误。为维护原告的合法权益，请求法院依法撤销被告威海市政府为第三人核发国海证2014C37100016648号海域使用权证的行政行为。

被告威海市政府答辩称，一、被诉核发海域使用权证书的行为认定事实清楚、程序合法。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第十七条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。国家海洋局《海域使用权管理规定》第二十三条规定，海域使用申请经批准后，由审核机关作出项目用海批复，审核机关应当将项目用海批复及时送达海域使用申请人。该文件第二十四条规定，海域使用申请人应当按项目用海批复要求办理海域使用权登记，领取海域使用权证书。《海域使用管理法》第二十一条规定：“颁发海域使用权证书，应当向社会公告。”本案中，2005年9月1日，威海市政府为第三人核发了涉案海域《海域使用权证书》，批准用海时间至2012年8月31日。2012年8月7日，第三人依法向威海市海洋与渔业局提出涉案海域使用权续期申请，经该局审查，有关申请材料齐全，符合法定形式，且第三人提出续期申请在其海域使用权的有效期内，该局于2014年7月11日向威海市政府报送了《关于威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的请示》。同年7月17日，威海市政府作出了《关于同意威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的批复》，同意将第三人底播养殖用海的海域使用权延长至2018年12月31日。2014年8月4日，威海市海洋与渔业局依法向第三人下达了海域使用权批准通知书，通知其缴纳海域使用金，办理海域使用权登记。8月6日，第三人全额缴纳了2014年度海域使用金，并提交了海域使用权登记申请。2014年9月15日，威海市海洋与渔业局为第三人办理了海域使用权登记，威海市政府于2014年9月16日向第三人核发了《海域使用权证书》。10月10日，威海市海洋与渔业局在《威海日报》上就第三人海域使用权续期事宜进行了公告。

威海市政府从未作出收回涉案海域使用权的行政行为。刘公岛管委会与原告之间签订的协议和确认书属于两者之间的民事行为，与本案无关，威海市政府对此并不知情，也不影响威海市政府为第三人颁发海域使用权证书。

二、被诉核发海域使用权证书的行为适用法律正确。《海域使用管理法》第十六条规定，单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十二条第一款第（五）项规定，对申请人提出的行政许可申请，申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，应当受理行政许可申请。国家海洋局《海域使用权管理规定》第二十五条规定，海域使用权期限届满需要续期的，海域使用权人应当至迟于期限届满前两个月向审核机关提交相关材料。根据上述规定，威海市海洋与渔业局对第三人提出的涉案海域使用权续期申请依法予以受理。《海域使用管理法》第二十六条规定，海域使用权期限届满，海域使用权人依法申请使用海域的，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。由于第三人在海域使用权期限届满前提出了续期申请，也不存在根据公共利益或国家安全需要收回海域使用权的情形，因此，威海市政府根据上述规定，批准了第三人的续期申请。

尽管威海市政府未在第三人的海域使用权期限届满前作出是否准予延续的决定，但根据《行政许可法》第五十条第二款关于“逾期未作决定的，视为准予延续”的规定，在第三人原海域使用权期限届满至威海市政府批准第三人海域使用权续期前，依法应视为威海市政府准予第三人涉案海域使用权续期。根据国家海洋局《海域使用权登记技术规程（试行）》5.3.3.2第四款关于“海域使用权续期的，用海起始日期一般应为原海域使用权终止日期的下一自然日”的规定，威海市海洋与渔业局将第三人的登记用海时间起始日期确定为2012年9月1日并无不当。

综上，威海市政府为第三人核发国海证2014C37100016648号海域使用权证的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法予以维持。

被告山东省政府答辩称，一、复议决定程序合法。2015年2月11日，山东省政府收到戚某提交的行政复议申请后依法予以受理并通知各方当事人。因本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，2015年4月13日，山东省政府作出延期通知，将该案的行政复议期限延期至2015年5月12日前。2015年4月20日，山东省政府作出鲁政复决字[2015]56号行政复议决定书。二、复议决定认定事实清楚、证据确凿、内容适当，适用法律正确。根据刘公岛管委会作出的《关于收回刘公岛周边海域使用权的请示》、《关于刘公岛水产公司海域确权问题的建议》和威海市海洋与渔业局作出的《关于收回刘公岛周边海域使用权的意见》可以认定，威海市政府并未收回第三人对涉案海域的使用权。所认定的其他事实与威海市政府的答辩意见一致。

第三人威海市刘公岛水产有限公司述称，一、戚某不具有本案原告主体资格。2003年1月1日，第三人与原告签订《海区租赁合同》，由原告承租该公司海区用于海水养殖，期限自2003年1月1日至2017年12月30日。在合同履行过程中，双方产生纠纷，第三人和原告分别提起民事诉讼。在民事案件审理过程中，双方争议的焦点问题是《海区租赁合同》的效力问题。原告认为第三人的《海域使用权证书》有效期到2012年8月31日，但《海区租赁合同》的期限约定到2017年12月30日，第三人的行为构成违约。第三人向法院提交了新续期的《海域使用权证书》后，原告感到其起诉丧失事实和法律依据，遂提起行政复议和行政诉讼，要求撤销该《海域使用权证书》。原告与第三人之间存在纠纷是基于双方签订的《海区租赁合同》而产生的民事纠纷，威海市政府向第三人颁发2014C37100016648号《海域使用权证书》的行为本身与原告没有关系，该颁证行为本身并没有侵犯原告的合法权益，原告无权对该行政行为提起行政诉讼。

二、被诉核发海域使用权证书的行为合法。威海市政府向第三人颁发的《海域使用权证书》合法有效，并且适用法律正确，发证程序合法，威海市政府在其答辩中所作的陈述完全符合事实，原告要求撤销该证书的诉讼请求完全不能成立。

三、涉案海域使用权自始至终属于第三人合法拥有，并未被威海市政府收回。1、根据《海域使用管理法》第七条的规定，刘公岛管委会无权对海域使用作出任何管理行为（包括征收、征用），威海市政府也从未授权刘公岛管委会收回涉案海域，故原告提交的其与刘公岛管委会签订的协议书不能证实涉案海域使用权已被收回。且该协议书是在第三人毫不知情的情况下签订的，仅是原告与刘公岛管委会之间的事情，与第三人无关，对第三人没有任何意义。2、原告提交的威海市政府的文件办理单及后附的刘公岛管委会及威海市海洋与渔业局的文件，只是政府相关部门之间的工作往来请示、汇报的公函，并非威海市政府对外公开发布的文件，不具有对外的效力，亦不能证实涉案海域使用权已被收回。

综上，涉案海域一直由第三人享有和使用，期间从未被任何政府部门收回，原告的诉讼请求完全没有事实和法律依据，请求法院查明事实，依法判决驳回原告的诉讼请求。

被告威海市政府、山东省政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：

1、山东省海洋与渔业厅《关于换发海域使用权证书的批复》、威海市刘公岛水产有限公司国海证43700640号《海域使用权证书》。证明：威海市刘公岛水产有限公司自2002年9月1日至2012年8月31日期间享有涉案海域使用权。

2、威海市刘公岛水产有限公司向威海市海洋与渔业局提交的海域使用权续期申请材料及该局收文登记簿，包括海域使用权续期申请及申请书、企业法人营业执照副本及组织机构代码证、原海域使用权证书等。证明：威海市刘公岛水产有限公司于2012年8月7日提交了海域使用权续期申请，所提交的材料齐全，符合法定形式。

3、威海市政府〔2014〕第14号专题会议纪要。证明：经威海市政府海域使用审批领导小组审议，同意威海市刘公岛水产有限公司的续期申请。（该证据由威海市政府在诉讼程序提交，在行政复议程序中未提交。）

4、威海市海洋与渔业局威渔海字[2014]129号《关于威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的请示》、威海市政府威政海字〔2014〕8号《关于同意威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的批复》。证明：威海市海洋与渔业局在完成审查后向审批机关提交了续期的请示，威海市政府批复予以同意。

5、《海域使用权批准通知书》、缴纳海域使用金凭证、海域使用权登记申请表及海域使用权登记表。证明：威海市刘公岛水产有限公司知晓其续期申请已被政府批准，威海市海洋与渔业局按照法律规定，为该公司办理了海域使用权登记。

6、国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》复印件。证明：威海市刘公岛水产有限公司已依法取得海域使用权。

7、威海市海洋与渔业局关于威海市刘公岛水产有限公司底播续期项目的公告（威海日报2014年10月10日）。证明：威海市海洋与渔业局按照法律规定履行了公告义务。

8、山东省政府鲁政复决字[2015]56号行政复议决定书。证明：本案基本事实已经山东省政府复议审核，并维持了原行政行为。

9、法律依据：《海域使用管理法》第十六、十七、二十一、二十六条，《行政许可法》第三十二、五十条，国家海洋局《海域使用权管理规定》（国海发[2006]27号）第二十三、二十四、二十五条，国家海洋局《海域使用权登记技术规程（试行）》。

被告山东省政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：

1、行政复议申请书及邮寄单。

2、鲁政复办受字[2015]56号行政复议受理通知书、鲁政复办参字[2015]56号第三人参加行政复议通知书及邮寄单。

3、鲁政复办答字[2015]56号提出行政复议答复通知书、威海市政府行政复议答复延期申请书及行政复议答复书、威海市刘公岛水产有限公司行政复议答辩书。

4、鲁政复延字[2015]56号行政复议决定延期通知书及邮寄单。

5、鲁政复决字[2015]56号行政复议决定书及邮寄单。

原告提交以下证据予以证实其具有本案原告主体资格及被诉行政行为违法：

1、国海证043700640号《海域使用权证书》。证明：第三人于2005年9月1日取得海域使用权证书，终止日期为2012年8月31日。

2、原告与第三人签订的海区租赁合同。证明：原告租赁第三人海区，租赁期限自2003年1月1日至2017年12月30日；第三人取得的海域使用权期限届满，被告收回海域使用权的行为与原告有利害关系，原告有权提起行政诉讼。

3、刘公岛管委会威刘管[2012]7号《关于收回刘公岛周边海域使用权的请示》。证明：2012年2月17日刘公岛管委会向威海市政府请示，将刘公岛景区及周边海域（包括原告使用的海域）予以收回，统一规划利用，上述海域的海域使用权证期限至2012年8月31日。

4、威海市海洋与渔业局《关于收回刘公岛周边海域使用权的意见》（2012年8月3日）。证明：威海市海洋与渔业局针对刘公岛管委会提出的收回刘公岛周边海域使用权一事向威海市政府请示。

5、威海市政府文件批办处理单（2012年8月3日）。证明：威海市政府于2012年8月3日收到威海市海洋与渔业局《关于收回刘公岛周边海域使用权的意见》，四名市长分别于8月6日至8月10日签名同意，说明威海市政府同意不再对外确权，更没有续期给第三人。

6、威海市海洋与渔业局《关于印发〈关于规范市区近岸海域养殖管理保障市民及游客正常亲海活动的通告〉的通知》及该通告（2011年2月23日）。

7、刘公岛管委会与原告签订的协议书（2011年4月25日）。证明：涉案海域收回后，海域使用权人是刘公岛管委会，刘公岛管委会有权占有、使用、管理和处分，没有对外确权，更没有续期给第三人。

8、刘公岛管委会向原告出具的确认书（2013年9月5日）。证明：至2013年9月1日原告已将刘公岛大泓岛海域及其使用权归还给刘公岛管委会，并确认已经接收。涉案海域的使用权人是刘公岛管委会，而不是第三人。

9、国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》。证明：该证书与2005年核发的海域使用权证书不但证号不同、用海类型不同，而且使用面积不同，故是威海市政府重新核发的确权证书，不是原海域使用权到期后的续期。原海域使用权到期后被政府收回，没有对外确权。

10、威海市海洋与渔业局向第三人出具的海域使用权批准通知书（2014年8月4日）。

11、威海市政府向威海市港航管理局核发的《海域使用权证书》（2012年4月18日）。证明：2005年核发的证书确定的海域使用面积发生了变化，2014年核发的海域使用权证书不是原证书的延续。

12、山东省政府鲁政复决字[2015]56号行政复议决定书。

经庭审质证，原告对被告威海市政府提交的证据提出以下质证意见：对证据1、2无异议，证据2恰好证明了第三人未在法定期限内提出续期申请。对证据3有异议，该证据在行政复议程序中未提交，不能作为人民法院认定原行政行为合法的证据。证据4的形成时间为2014年9月11日，证实同意续期至2018年12月31日，未说明起始时间，按照《海域使用管理法》的规定，海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起取得海域使用权，故续期应当是2014年9月16日至2018年12月31日；在两个文件形成时，威海市政府未确认海域使用权的归属，实际上是刘公岛管委会占有、使用和管理涉案海域。对证据5、6真实性无异议，但根据缴纳海域使用金凭证，第三人所缴纳的海域使用金是2013年至2014年的，没有依法缴纳2012年9月1日至2013年度的海域使用金，故发放续期批准书和颁发续期海域使用证均违法。对证据7、8的真实性无异议。原告对被告山东省政府提交的证据无异议，对行政复议程序无异议。

第三人对被告威海市政府、山东省政府提交的证据均无异议。第三人对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1-10、12的真实性无异议，但对原告的证明目的和欲证明的事实有异议。1、这些证据不能证明戚某具有本案原告主体资格，颁发海域使用权证是行政行为，是否享有海域使用权是第三人与被告之间的事情，第三人与原告之间系海域租赁民事法律关系，如果海域不能使用，原告可以向第三人主张，但无权对政府核发海域使用权证书的行为提起行政诉讼或行政复议。2、原告与刘公岛管委会所签订的协议均是在第三人不知情的情况下签订的，海域使用权人是第三人，刘公岛管委会不是海域使用权的主管机关，无权就收回海域使用权作出任何决定，或与任何人签订征收协议。所以原告与刘公岛管委会所签订的协议侵害了第三人的合法权益。3、证据3、4、5在民事诉讼案件中原告曾提交过，在此之前，第三人从未见过。政府的这些文件均是政府部门之间往来的公函和请示，不具有对外效力，迄今为止，第三人未收到任何海域使用权主管部门对涉案海域进行征收的文件。原告提交的证据不能证实涉案海域使用权曾被收回。对证据11的真实性有异议，即使真实亦与本案无关联性。

被告威海市政府对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1、6、9、10、11、12的真实性无异议。证据2系原告与第三人所签，证据7、8系原告与刘公岛管委会所签，对其真实性无法确认。证据3、4、5系复印件，对其来源合法性有异议。关于证据的关联性：1、原告提交的证据2海区租赁合同充分证实，原告和第三人之间是完全的民事法律关系，该合同与威海市政府之间无任何关联，通过第三人的答辩也充分说明原告与第三人的纠纷可以通过民事诉讼解决。2、证据3、4、5是内部公文，除文件所涉及的内部机关外，从未向社会第三人及本案当事人发布或出示，并非对外的行政行为，对原告未产生影响，原告取得该证据来源不合法，不能作为有效证据。3、证据7、8系原告和刘公岛管委会签订的两份协议书，威海市政府从未授权刘公岛管委会签订相关合同，在诉讼前完全不知晓；从合同内容看是一份标准的民事权利义务关系合同，未有任何条款涉及到行政管理行为以及行政管理内容。故原告所提交的证据不能证实其具有本案主体资格。4、证据11海域使用权证书所载明的海域等不在涉案海域范围内，且确权内容为港口用海，与本案无关联性。

本院对上述证据认证如下：被告威海市政府提交的证据来源合法、符合证据的法定形式要件、与本案待证事实具有关联性，且原告、第三人对其真实性均无异议，可以作为认定案件事实的根据。本案审查对象为原行政行为即海域使用权行政许可行为，故原告以证据3在行政复议程序中未提交故不应当被采纳的理由不当。原告、第三人对被告山东省政府提交的证据无异议，本院依法确认为有效证据。原告提交的证据1、9、10、12分别与被告提交的证据1、6、5、8相一致，第三人对原告提交的证据2的真实性无异议，本院依法确认证据1、2、9、10、12为有效证据；原告提交的证据3-5，被告威海市政府虽对其获取来源合法性提出质疑，但因其客观真实，本院予以采纳；原告提交的证据6、11与本案无关联性，本院不予采纳；原告提交的证据7、8涉及案外人刘公岛管委会，且原告无证据证实刘公岛管委会与原告签订协议书及出具确认书系被告威海市政府授权，故证据7、8与本案待证事实无关联性，本院不予采纳。

经审理查明，2003年1月1日，原告戚某与第三人威海市刘公岛水产有限公司签订海区租赁合同，第三人将其位于刘公岛周边海域部分海参养殖区出租给原告使用和管理，租赁期限自2003年1月1日至2017年12月30日。2005年9月1日，被告威海市政府为第三人威海市刘公岛水产有限公司换发国海证043700640号《海域使用权证书》，批准用海时间为2002年9月1日至2012年8月31日，用海类型为海水养殖，海域使用范围包括上述租赁合同所出租的海参养殖区。

2012年2月17日，刘公岛管委会向被告威海市政府提交《关于收回刘公岛周边海域使用权的请示》（威刘管[2012]7号），建议将刘公岛国家级海洋公园范围内由企业和个人用作海水养殖的海域（含第三人使用的海域）予以收回。2012年8月3日，威海市海洋与渔业局向威海市政府提交《关于收回刘公岛周边海域使用权的意见》，认为刘公岛海洋公园建设与保留养殖用海并不矛盾，建议待刘公岛周边海域使用权到期后，将筏式养殖海域全部收回，对底播养殖海域视情况进行部分收回。威海市政府始终未作出收回第三人海域使用权的决定。

2012年8月7日，第三人向威海市海洋与渔业局提交《海域使用权续期申请》（威刘水字〔2012〕2号）、海域使用权续期申请书、《海域使用权证书》（国海证043700640号）复印件、营业执照副本复印件、组织机构代码证副本复印件和法定代表人身份证复印件等材料，提出涉案海域使用权续期申请。2014年7月11日，威海市海洋与渔业局向被告威海市政府报送《关于威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的请示》。7月17日，威海市政府作出《关于同意威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的批复》，同意将第三人底播养殖用海的海域使用权延长至2018年12月31日。2014年8月4日，威海市海洋与渔业局向第三人下达《海域使用权批准通知书》，通知其缴纳海域使用金，并按规定办理海域使用权登记。8月6日，第三人提交了海域使用权登记申请。2014年9月15日，威海市海洋与渔业局为第三人办理海域使用权登记，登记记载的用海时间为2012年9月1日至2018年12月31日、用海总面积为165.7036公顷。9月16日，威海市政府向第三人核发国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》，载明使用权终止日期为2018年12月31日。10月10日，威海市海洋与渔业局在《威海日报》上对第三人海域使用权续期的相关事宜进行了公告。

2015年2月9日，原告戚某向被告山东省政府申请行政复议，请求撤销国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》。2月11日，山东省政府作出鲁政复办受字[2015]56号行政复议受理通知书，对原告的申请予以受理，并通知威海市刘公岛水产有限公司作为第三人参加行政复议。4月13日，山东省政府作出鲁政复延字[2015]56号行政复议决定延期通知书，告知各方当事人该案行政复议决定延期至2015年5月12日前作出。2015年4月20日，山东省政府作出鲁政复决字[2015]56号行政复议决定书，维持威海市政府向威海市刘公岛水产有限公司核发的国海证2014C37100016648《海域使用权证书》。

本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据该规定以及当事人的诉辩情况，本案的审理重点有三方面：1、戚某是否具有本案原告主体资格。2、被告威海市政府为威海市刘公岛水产有限公司核发海域使用权证的行为是否合法。3、被告山东省政府作出行政复议决定的程序是否合法。

（一）戚某具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 本案中，原告戚某作为涉案海域使用权证项下海域的承租人认为被诉海域使用权行政许可行为侵犯其合法权益，根据上述规定，其有权向本院提起行政诉讼。

（二）被诉海域使用权行政许可行为合法。《海域使用管理法》第十七条第一款规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，……地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”根据上述规定，被告威海市政府具有对海域使用申请进行批准并向海域使用申请人颁发海域使用权证书的法定职权。《海域使用管理法》第二十六条规定：“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”本案中，第三人威海市刘公岛水产有限公司于2005年领取海域使用权证书，取得海域使用权，海域使用权期限至2012年8月31日。2012年8月7日，第三人于海域使用权期限届满前，提出海域使用权续期申请，其所提交的申请材料齐全，符合法定形式，且不存在根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的情形，被告威海市政府予以批准续期，符合《海域使用管理法》第二十六条的规定。威海市海洋与渔业局受理第三人的申请并经审核后，向被告威海市政府提出续期的请示，威海市政府予以批准；威海市海洋与渔业局为第三人办理海域使用权登记后，威海市政府核发了海域使用权证，威海市海洋与渔业局在《威海日报》上对续期事宜进行了公告，故威海市政府核发海域使用权证的行为符合法定程序。

《海域使用管理法》第三十一条第一款规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。”根据该规定，收回海域使用权的法定主体为威海市政府，刘公岛管委会和威海市海洋与渔业局均无该项职权。因刘公岛国家级海洋公园建设，刘公岛管委会和威海市海洋与渔业局曾分别向威海市政府提交收回海域使用权的请示和处理意见，但威海市政府始终未作出收回第三人海域使用权的决定。故原告主张被告威海市政府已将第三人的海域使用权收回，理由不当，本院不予支持。《海域使用管理法》第二十九条第一款规定：“海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。”根据该规定，海域使用权期满未申请续期的，海域使用权终止。故第三人虽然未在期限届满前二个月提出续期申请，但其申请续期时海域使用权尚未期满，其享有的海域使用权并未终止，该瑕疵并不影响续期申请的有效性，故原告主张第三人未在法定期限内提出续期申请海域使用权即终止，因而批准续期适用法律错误，理由不当，本院亦不予支持。

《行政许可法》第五十条第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”根据该规定，如果行政许可机关逾期既没有作出是否准予延续的决定，也没有作出不予延续的决定，推定为行政许可机关准予延续，即默示批准，以充分保护被许可人的合法权益。本案中，被告威海市政府虽然未在第三人的海域使用权期限届满前作出是否准予续期的决定，但根据上述默示批准的规定，威海市政府在海域使用权期限届满后作出续期批准并核发海域使用权证书的行为，符合行政许可法的相关规定，且未影响国家利益或者公共利益，亦符合保护无过错被许可人合法权益的立法本意和价值取向。国家海洋局《海域使用权登记技术规程（试行）》5.3.3.2（4）规定：“海域使用权续期的，用海起始日期一般应为原海域使用权终止日期的下一自然日”，故威海市海洋与渔业局将第三人的用海时间登记为2012年9月1日至2018年12月31日并无不当。

（三）行政复议程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于60日的除外）；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，被告山东省政府收到戚某的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书，并通知威海市刘公岛水产有限公司作为第三人参加行政复议，听取了申请人、被申请人和第三人的意见。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，按照法律规定依法向当事人送达了行政复议决定延期通知书，并于法定延长期限内作出行政复议决定书，依法送达各方当事人。被告山东省政府所履行的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。

综上，被告威海市政府作出的海域使用权行政许可行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告山东省政府做出行政复议决定的程序合法。原告的诉讼理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告戚某的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告戚某负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。

   审　判　长　毕海燕

代理审判员  宫晓燕

代理审判员　季  泓

   二〇一五年八月十六日 

书　记　员　马芳坤

山东省高级人民法院

行  政  判 决 书

（2016）鲁行终56号

上诉人（原审原告）戚某，女，汉族，住山东省威海市环翠区。

委托代理人王海英，北京市东元律师事务所律师。

委托代理人于建新，山东凌云志律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地山东省威海市新威路1号。

法定代表人张惠，市长。

委托代理人陈丕松，威海市海洋与渔业局副局长。

委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地山东省济南市府前街1号。

法定代表人郭树清，省长。

委托代理人赵军，山东省人民政府法制办工作人员。

委托代理人鲁伟涛，北京市隆安（济南）律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）威海市刘公岛水产有限公司，住所地山东省威海市梦海苑38号。

法定代表人宋泉江，董事长。

委托代理人高佩良，山东英良泰业律师事务所律师。

戚某因诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）海域使用权行政许可及山东省人民政府（以下简称山东省政府）行政复议一案，不服威海市中级人民法院于2015年8月16日作出的（2015）威行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月16日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王海英、于建新到庭参加诉讼，威海市政府的负责人未出庭应诉，其委托代理人陈丕松、王卫东到庭参加诉讼，山东省政府的负责人未出庭应诉，其委托代理人赵军、鲁伟涛到庭参加诉讼，威海市刘公岛水产有限公司（以下简称刘公岛水产公司）的委托代理人高佩良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：2003年1月1日，原告戚某与第三人刘公岛水产公司签订海区租赁合同，第三人将其位于刘公岛周边海域部分海参养殖区出租给原告使用和管理，租赁期限自2003年1月1日至2017年12月30日。2005年9月1日，被告威海市政府为第三人刘公岛水产公司换发国海证043700640号《海域使用权证书》，批准用海时间为2002年9月1日至2012年8月31日，用海类型为海水养殖，海域使用范围包括上述租赁合同所出租的海参养殖区。

2012年2月17日，刘公岛管委会向被告威海市政府提交《关于收回刘公岛周边海域使用权的请示》（威刘管[2012]7号），建议将刘公岛国家级海洋公园范围内由企业和个人用作海水养殖的海域（含第三人使用的海域）予以收回。2012年8月3日，威海市海洋与渔业局向威海市政府提交《关于收回刘公岛周边海域使用权的意见》，认为刘公岛海洋公园建设与保留养殖用海并不矛盾，建议待刘公岛周边海域使用权到期后，将筏式养殖海域全部收回，对底播养殖海域视情况进行部分收回。威海市政府始终未作出收回第三人海域使用权的决定。

2012年8月7日，第三人向威海市海洋与渔业局提交《海域使用权续期申请》（威刘水字〔2012〕2号）、海域使用权续期申请书、《海域使用权证书》（国海证043700640号）复印件、营业执照副本复印件、组织机构代码证副本复印件和法定代表人身份证复印件等材料，提出涉案海域使用权续期申请。2014年7月11日，威海市海洋与渔业局向被告威海市政府报送《关于威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的请示》。7月17日，威海市政府作出《关于同意威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的批复》，同意将第三人底播养殖用海的海域使用权延长至2018年12月31日。2014年8月4日，威海市海洋与渔业局向第三人下达《海域使用权批准通知书》，通知其缴纳海域使用金，并按规定办理海域使用权登记。8月6日，第三人提交了海域使用权登记申请。2014年9月15日，威海市海洋与渔业局为第三人办理海域使用权登记，登记记载的用海时间为2012年9月1日至2018年12月31日、用海总面积为165.7036公顷。9月16日，威海市政府向第三人核发国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》，载明使用权终止日期为2018年12月31日。10月10日，威海市海洋与渔业局在《威海日报》上对第三人海域使用权续期的相关事宜进行了公告。

2015年2月9日，原告戚某向被告山东省政府申请行政复议，请求撤销国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》。2月11日，山东省政府作出鲁政复办受字[2015]56号行政复议受理通知书，对原告的申请予以受理，并通知刘公岛水产公司作为第三人参加行政复议。4月13日，山东省政府作出鲁政复延字[2015]56号行政复议决定延期通知书，告知各方当事人该案行政复议决定延期至2015年5月12日前作出。2015年4月20日，山东省政府作出鲁政复决字[2015]56号行政复议决定书，维持威海市政府向刘公岛水产公司核发的国海证2014C37100016648《海域使用权证书》。

原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据该规定以及当事人的诉辩情况，本案的审理重点有三方面：1、戚某是否具有本案原告主体资格。2、被告威海市政府为刘公岛水产公司核发海域使用权证的行为是否合法。3、被告山东省政府作出行政复议决定的程序是否合法。

（一）戚某具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，原告戚某作为涉案海域使用权证项下海域的承租人认为被诉海域使用权行政许可行为侵犯其合法权益，根据上述规定，其有权提起行政诉讼。

（二）被诉海域使用权行政许可行为合法。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第十七条第一款规定，“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第十九条规定，“海域使用申请经依法批准后，……地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”根据上述规定，被告威海市政府具有对海域使用申请进行批准并向海域使用申请人颁发海域使用权证书的法定职权。《海域使用管理法》第二十六条规定，“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”本案中，第三人刘公岛水产公司于2005年领取海域使用权证书，取得海域使用权，海域使用权期限至2012年8月31日。2012年8月7日，第三人于海域使用权期限届满前，提出海域使用权续期申请，其所提交的申请材料齐全，符合法定形式，且不存在根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的情形，被告威海市政府予以批准续期，符合《海域使用管理法》第二十六条的规定。威海市海洋与渔业局受理第三人的申请并经审核后，向被告威海市政府提出续期的请示，威海市政府予以批准；威海市海洋与渔业局为第三人办理海域使用权登记后，威海市政府核发了海域使用权证，威海市海洋与渔业局在《威海日报》上对续期事宜进行了公告，故威海市政府核发海域使用权证的行为符合法定程序。

《海域使用管理法》第三十一条第一款规定，“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。”根据该规定，收回海域使用权的法定主体为威海市政府，刘公岛管委会和威海市海洋与渔业局均无该项职权。因刘公岛国家级海洋公园建设，刘公岛管委会和威海市海洋与渔业局曾分别向威海市政府提交收回海域使用权的请示和处理意见，但威海市政府始终未作出收回第三人海域使用权的决定。故原告主张被告威海市政府已将第三人的海域使用权收回，理由不当，不予支持。《海域使用管理法》第二十九条第一款规定，“海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。”根据该规定，海域使用权期满未申请续期的，海域使用权终止。故第三人虽然未在期限届满前二个月提出续期申请，但其申请续期时海域使用权尚未期满，其享有的海域使用权并未终止，该瑕疵并不影响续期申请的有效性，故原告主张第三人未在法定期限内提出续期申请海域使用权即终止，因而批准续期适用法律错误，理由不当，亦不予支持。

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第五十条第二款规定，“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”根据该规定，如果行政许可机关逾期既没有作出是否准予延续的决定，也没有作出不予延续的决定，推定为行政许可机关准予延续，即默示批准，以充分保护被许可人的合法权益。本案中，被告威海市政府虽然未在第三人的海域使用权期限届满前作出是否准予续期的决定，但根据上述默示批准的规定，威海市政府在海域使用权期限届满后作出续期批准并核发海域使用权证书的行为，符合行政许可法的相关规定，且未影响国家利益或者公共利益，亦符合保护无过错被许可人合法权益的立法本意和价值取向。国家海洋局《海域使用权登记技术规程（试行）》5.3.3.2（4）规定，“海域使用权续期的，用海起始日期一般应为原海域使用权终止日期的下一自然日”，故威海市海洋与渔业局将第三人的用海时间登记为2012年9月1日至2018年12月31日并无不当。

（三）行政复议程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于60日的除外）；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，被告山东省政府收到戚某的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书，并通知刘公岛水产公司作为第三人参加行政复议，听取了申请人、被申请人和第三人的意见。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，按照法律规定依法向当事人送达了行政复议决定延期通知书，并于法定延长期限内作出行政复议决定书，依法送达各方当事人。被告山东省政府所履行的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。

综上，被告威海市政府作出的海域使用权行政许可行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告山东省政府做出行政复议决定的程序合法。原告的诉讼理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告戚某的诉讼请求。

戚某不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判撤销威海市政府核发的《海域使用权证书》。理由如下：1、原审第三人未在法定期限内提出海域使用权续期申请，威海市政府的批准续期行为违法、无效。原审法院以第三人未在期限届满前两个月提出续期申请虽有瑕疵，但并不影响续期申请的有效性为由，支持被上诉人威海市政府作出的批准续期行为，明显违反法律规定。2、涉案海域使用权到期后已被收回，被上诉人作出的续期许可行为无事实依据。2012年8月，刘公岛管委会向上诉人送达的收回涉案海域使用权的有关文件，上述文件有威海市政府主要领导等的批复同意，刘公岛管委会接收海域使用权的行为应视为威海市政府授权或委托其实施的，威海市政府应当对该行为的后果承担法律责任。原审法院判决认定威海市政府始终未作出收回第三人海域使用权的决定与事实不符。3、威海市政府在核发《海域使用权证书》过程中没有告知利害关系人戚某并听取意见，不符合《行政许可法》第三十六条之规定。

被上诉人威海市政府答辩称，被上诉人核发《海域使用权证书》的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对于刘公岛水产公司与戚某存在转租的事实，双方均未到登记机关办理登记手续，被上诉人威海市政府并不知晓，不可能在行政许可中告知戚某。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人山东省政府庭前未提供书面答辩意见，在庭审中辩称，被上诉人山东省政府作出的复议决定及威海市政府核发《海域使用权证书》的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人刘公岛水产公司辩称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。理由如下：1、被上诉人在原海域使用权期限届满前向威海市政府提出海域使用权续期申请，威海市政府经审查后予以批准续期并向被上诉人核发《海域使用权证书》的行为合法、有效，上诉人提出该行政行为违法、无效的理由不能成立。2、涉案海域使用权自1994年1月1日起至今一直属于被上诉人合法拥有，期间从未被威海市政府收回，上诉人称涉案海域使用权在2012年9月1日以后已被威海市政府收回的事实根本不存在。

当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政判决书）。二审中未提交新的证据。经庭审质证，合议庭同意原审法院判决查明的相关程序性事实。

本院认为：

本案的主要争议焦点在于威海市政府为刘公岛水产公司核发国海证2014C37100016648《海域使用权证书》的行为是否合法。

一、关于上诉人主张的刘公岛水产公司原海域使用权已经被收回的问题。根据《海域使用管理法》第三十一条第一款之规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。威海市政府具有收回刘公岛水产公司海域使用权的法定职权。刘公岛管委会和威海市海洋与渔业局虽曾分别向威海市政府提交过收回海域使用权的请示及有关处理意见，威海市政府的负责人也在有关请示上作出过批示，但有关请示及处理意见属于行政机关的内部公文，并不具有法律上的执行效力，威海市政府并未作出收回刘公岛水产公司海域使用权的决定。上诉人戚某主张威海市政府已将刘公岛水产公司的原海域使用权收回，缺乏证据支持，不应予以支持。

二、关于上诉人主张的刘公岛水产公司未在法定期限内提出海域使用权续期申请的问题。《海域使用管理法》第二十六条规定，海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。本案中，刘公岛水产公司于2005年领取海域使用权证书，海域使用权期限至2012年8月31日，其于2012年8月7日在海域使用权期限届满前提出海域使用权续期申请，并不符合《海域使用管理法》关于至迟于期限届满前二个月申请续期的规定。但《海域使用管理法》第四十五条规定，“违反本法第二十六条规定，海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处一万元以下的罚款；拒不办理的，以非法占用海域论处。”《海域使用管理法》第二十九条第一款规定，“海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。”上述规定表明，即便海域使用权人原海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，并不必然导致海域使用权终止，只有在海域使用权期满，海域使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的情况下，才产生海域使用权终止的法律后果。因此，刘公岛水产公司未在海域使用权期限届满前二个月提出海域使用权续期申请，其海域使用权并不必然终止。

三、关于威海市政府核发国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》的行政行为程序是否合法的问题。

第一，关于本案中威海市政府在对行政许可申请进行审查时，是否应当告知上诉人的问题。上诉人主张威海市政府在核发《海域使用权证书》过程中没有告知利害关系人戚某并听取意见，不符合《行政许可法》第三十六条之规定。被上诉人威海市政府则认为按照国家海洋局《海域使用权管理规定》第四十三条之规定，海域使用权出租、抵押的，双方当事人应当到原登记机关办理登记手续，戚某与刘公岛水产公司之间的租赁关系，并未办理登记手续，威海市政府核发《海域使用权证书》的行为也并不直接影响戚某与刘公岛水产公司之间的租赁关系。根据《行政许可法》第三十六条之规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。因此，被上诉人威海市政府主张戚某与刘公岛水产公司之间的租赁关系并未办理登记手续，其在不知晓双方租赁事实的情况下，不可能告知利害关系人，理由并无不当。

第二，关于威海市政府在海域使用权期限届满后作出续期批准并核发海域使用权证书的行为是否合法的问题。《行政许可法》第五十条第二款规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。本案中，威海市政府未在刘公岛水产公司的海域使用权期限届满前作出是否准予续期的决定，根据上述视为准予延续的规定以及《海域使用管理法》第二十六条的规定，威海市政府经审查，认为刘公岛水产公司所提交的申请材料齐全，符合法定形式，且不存在根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的情形，在海域使用权期限届满后作出续期批准并核发海域使用权证书的行为，未违反《行政许可法》及《海域使用管理法》相关准予延续的规定精神。

第三，关于威海市政府在刘公岛水产公司提出续期申请两年后颁发海域使用权证书是否合法的问题。《行政许可法》第四十二条规定，“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”《海域使用管理法》及国家海洋局《海域使用权管理规定》虽然未对续期审批的期限作出具体规定，但对行政许可续期申请的审批行为，仍属于行政许可的范畴，应当符合《行政许可法》有关作出行政许可决定期限的规定。被上诉人威海市政府辩称其在当事人提出续期申请两年后颁发海域使用权证书没有违反法律规定，既不符合《行政许可法》的规定，也不符合行政效率原则，不应予以支持。

综上，本案中威海市政府在刘公岛水产公司提出海域使用权续期申请的两年后才准予续期并核发《海域使用权证书》，不符合《行政许可法》第四十二条关于作出行政许可决定期限的规定。但一方面刘公岛水产公司对该问题没有异议，另一方面，威海市政府准许原海域使用权人的续期申请符合《海域使用管理法》关于海域使用权许可的规定精神，亦不影响戚某的申请海域使用权。因此，威海市政府虽然存在超期作出行政许可决定的问题，但未对刘公岛水产公司的合法权益产生重大影响，故该行政许可行为应属于轻微程序违法，本案可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定确认威海市政府核发《海域使用权证书》的程序违法，对于戚某撤销威海市政府核发《海域使用权证书》诉讼请求，则不应支持。本案中山东省政府作出行政复议决定的程序虽然并无不当，但未对威海市政府超期核发《海域使用权证书》的程序违法问题进行审查认定，其复议决定维持威海市政府核发的《海域使用权证书》不当，应当予以撤销。原审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销威海市中级人民法院（2015）威行初字第5号行政判决；

二、撤销山东省政府鲁政复决字[2015]56号行政复议决定；

三、确认威海市政府核发国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》的行政行为程序违法，但不撤销该行政行为；

四、驳回上诉人戚某的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费人民币各50元，均由威海市政府和山东省政府共同负担。

本判决为终审判决。

审  判  长      侯    勇

代理审判员    蒋炎焱

代理审判员    王永鹏

二〇一六年三月十六日

书  记  员     杜钰越

[①] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，第153—154页。

[②] 叶必丰：《行政行为效力研究》，中国人民大学出版社，第21页。

[③] 江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社，339页。